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土地改革政策对中国农村经济的影响有哪些

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  从1978年到2008年,中国实行改革开放政策已经走过了30年的光辉历程。中国经济从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃至世界第四、进出口总额位居世界第三,人民生活从温饱不足发展到总体小康,农村贫困人口从2.5亿多减少到2000多万,社会与经济建设取得了举世瞩目的成就。很多人在思考,中国的农村经济发展为什么会取得如此巨大的成就?中国农村经济改革开放三十年以来取得了哪些基本经验?有哪些重大的政策集合促进了农村经济快速稳定地发展?本文试图回答这些问题。

  改革开放三十年来中国农村发展政策的基本特征可以概括为普惠性和选择性。所谓普惠性是指中国政府采取了一系列越来越有利于农村发展的政策,如土地产权改革政策,以农业家庭承包经营制度为基础的农业微观经济组织政策,农产品价格与市场政策,农业和农村产业结构调整政策,农村人力资源开发政策等等,这些普惠性的政策为所有的农民提供了同样的制度框架,使绝大多数农民走上了致富的道路。所谓选择性是指中国政府对于在普惠性政策框架下不能够脱贫的农村贫困人口,采取了有针对性的农村开发扶贫和最低生活保障政策。普惠性和选择性的农村发展政策相结合,一方面使市场经济机制得到了充分的发挥,另一方面通过政府的宏观调控,解决了某些市场失灵问题。普惠性和选择性政策

  相辅相成、相得益彰,使得市场和政府的功能都得到了较为充分的发挥。按照改革的时间先后和其内在的逻辑关系,自改革开放以来,中国政府所实施的农村发展政策集合和所获得的基本经验表现在以下几个方面:

  新中国建立后,进行了比较彻底的土地制度改革,没收地主、富农和官僚资本多余的土地,无偿分配给无地或少地的农民,在中国几千年的历史上第一次实现了耕者有其田。但土改后由于担心土地私有化会导致两极分化,因而迅速地开展了农业合作化和集体化以及后来的人民公社化,土地由短暂的私有变为农民集体所有。土地集体所有和集体生产经营在给社会经济发展带来某些好处的同时,也出现了土地生产率和农业经济效益难以提升等致命性问题,因而在1978年诱发了土地所有权与使用权相分离的农村土地制度改革。这种改革一开始还是作为典型来试验,对此在政府、学术界和农民群众中都存在着很大的争议,但由于这种改革经济效益十分显著,因此在全国各地如雨后春笋迅速出现。中央政府从不允许到允许试验,从允许试验到广泛讨论,从发认可到形成国家法律,最后形成了具有中国特色的农村土地制度。由于中国经济特别是农村经济发展水

  平还比较低,缺乏相应的社会保障制度,因而中国农村土地两权分离式的改革还是采取公平优先兼顾效率的原则,穷人不仅没有受到伤害,而且还得到了发展的机遇。具有中国特色的社会经济体制改革就是从这里开始的。

  如果说以土地两权分离为特征的农业家庭承包经营制度为中国农村经济的发展奠定了产权基础,那么以农产品价格市场化改革为先导的农业市场经济体制的建立则为中国农村经济的发展注入了活力,提供了资源优化配置的机制。几乎是在实行家庭联产承包责任制的同时,中国政府改变了原来长期对农产品价格实行计划控制的政策,首先放开了蔬菜、水果和畜产品的价格,并提高了粮棉油等重要农产品的收购价格。部分农产品价格放开以后,价格大幅度上升,农民大为受益,随之这些农产品供给迅速增加,质量提升,农业改变了长期以来“以粮为纲”的产业结构,经济作物、畜牧业所占比重大幅度增加。在对城市居民实行物价补贴和提升工资的情况下,农产品消费者的剩余增加了。相互呼应的改革政策实现了城乡社会的帕累托改进。农产品市场化改革使农民和城市居民都尝到了甜头,同时也为政府进一步的市场化改革积累了经验。中国农产品市场与价格政策改革走的是一条渐进式道路。农村从计划经济到计划经济为主市场调节为辅,从计划经济与市场调节相结合到实行社会主义市场经济,从别人要中国实行市场经济到请别人承认中国实行的是市场经济,实现了社会经济制度的根本性转变。中国加入WTO使得本国的农产品面临着更加自由化的国际市场竞争,缺乏竞争力的农产品和相关的生产者受到了较大的影响。但更为激烈的国际竞争也迫使政府和农民努力提高农产品的国际竞争力,政府采取了较为系统全面的农业保护政策,农民采取了更为科学的生产手段、生产方法和更为现代的组织与产业连接方式。总而言之,社会主义市场经济制度的建立与完善是农村经济发展和农民致富的最重要原因之一。当然。市场经济的竞争机制和优胜劣汰也使得农村居民内部和城乡居民之间的收入差距扩大,不过这种扩大是在收入增长速度不同情况下的扩大。

  将家庭承包经营作为农业微观经济组织最基本的形式,是中国政府和农民经过长期实践而做出的选择,农业家庭承包经营作为一种组织制度已被中国政府写进了宪法和农业法。中国的实践和国际经验证明,农业家庭经营适合于不同的所有制、不同的经济发展水平和技术条件。将家庭经营作为农业最基本的微观经济组织形式,其主要的原因是:第一,在于农业的自然再生产与经济再生产相交织;第二,在于农业生产一般可以从头到尾由—个劳动力者单独来完成,不需要十分严格的社会分工;第三,在于农业科学技术的进步使得很多农业技术可以由单个人或家庭来完成;第四,在于农业家庭经营平时劳动不需要精细的劳动计量,但却可以将平时的劳动与最终的报酬挂起钩来;第五,在于农业家庭经营劳动激励多样,很多闲暇时间和半辅劳动力都可以得到利用,监督管理成本最小。中国实行家庭承包经营是农产品供给增加的重要微观经济原因之一。中国政府通过推行以农业家庭承包经营制度为基础,以农业产业化经营和农民专业合作社为拓展的农业微观经济组织体系,使农户和企业的生产经营积极性都得到了充分的发挥,促进了农业的商品化、市场化、专业化、社会化与企业化生产,提高了农业的组织化程度,延长了农业的产业链条,提升了农业的市场竞争力。农民在获得经营自主权以后,通过有利于农民的经济组织形式的构建与完善,来提高农民的谈判能力和经济地位。

  农产品价格逐步市场化的改革使得各种农产品的比较利益发生了重大变化,在农民获得了经营自主权以后,主要是根据比较利益安排自己的生产结构,因而各类经济作物播种面积迅速上升,粮食播种面积开始下降。为了调整经济收益,保障国家粮食安全和农产品市场的稳定,政府开始征收农林特产税,并频繁地调整粮食的收购价格,并在1998年-2003年实行粮食保护价收购,但由于实行粮食保护价收购的国内外经济环境不具备和政策设计不科学,粮食保护价收购政策不仅未达到预想的目标,而且使政府背上了沉重的财政包袱,国有粮食收储企业也负债累累。为了解决经济结构调整中的环境保护问题,国家实行了大规模的退耕还林还草工程,对承担退耕还林还草的农户实行粮食和资金补贴。农业产业结构的调整总体上增加了农民收益,但由于农业产业结构调整的自发性、一致性和滞后性,导致某些农产品在某些年份供过于求,价格大幅度下跌,农民因此而遭受损失的情况时有发生。

  随着整个国民经济的快速发展,农业比较优势不断下降,农村二、三产业迅速发展。在20世纪90年代中期以前,中国农村走的是分散工业化道路,即所办的乡镇企业分布在广大的农村。这些乡镇企业为壮大集体经济、解决农业剩余劳动力就业、提高农民收入、增加地方财政收入等方面发挥了巨大作用,成为农村经济以至整个国民经济的重要支柱。随着城市国有

  企业的改革和“三资”企业的大量涌现,乡镇企业的竞争弱势逐步显现,乡镇企业开始实行集聚化发展战略,进而推动了农村城镇化的发展。农村产业集聚产生了规模效应,降低了交易成本,提高了公共产品和公共服务的效率,为第三产业的发展奠定了基础。

  在改革开放以前,几乎所有的农业剩余都转化为国家工业化的资本原始积累,农业难以实现扩大再生产,甚至连简单再生产也难以维持,农民生活改善不大,以至于到改革开放时出现了2.5亿的绝对贫困人口。改革开放以后国家逐步放开了农产品价格,并实行市场经济,通过农产品价格政策来转移农业剩余的经济条件逐渐消失,从这一点来说农民的负担大大地减轻了。如果说改革开放以前农民的负担是隐性的,那么改革开放以后农民的负担显性化了。改革开放后农民的负担除了农业税及农林特产税以外,主要表现为“三提留,五统筹’以及对农民的乱集资、乱收费、乱罚款。这些收费由于不公平、不科学,所以引发了大量的社会经济与政治问题。国家虽然采取了一系列改革措施,但仍然矛盾重重。直到2006年国家取消了除烟草税以外的一切农业税费,农民彻底解除了经营农业的社会负担。以2004年为标志年份,中国政府开始实行全面系统的农业保护政策,政府不但增加了对农业的投入,而且增加了对农村公共产品和社会保障事业的投入,贫困地区的县乡财政状况通过较为科学合理的财政转移支付制度得到了较大的改善,农民也成为公共财政的受益者。

  通过农村人力资本投资政策的不断完善,中国农村的人力资本得到了迅速的提升。到2007年农村义务教育已经进入到了不用付费的新阶段,中央和地方政府大幅度地增加了对农村义务教育的支出,义务教育正在走向地区之间和城乡之间的均等化。农村职业教育水平的提升为大量农业剩余劳动力到城市的非农产业就业和推进农业现代化奠定了越来越好的条件。中国计划生育政策的实施在降低农村人口出生率的同时,提高了出生人口的质量,使得人口的增长与社会经济的发展相适应。促进农业剩余劳动力向城市非农产业转移的政策加快了中国城市化的进程。

  市场经济为财富的增长创造了活力,但经济增长并不能够保证每一个人的福利都增加,这就要求政府采rg--些特殊的扶助和支持措施确保他们的基本生活需要。对于农村的特殊或的基本需要主要是通过农村社会保障体系来加以解决。相对于城市的社会保障制度来说,中国农村的社会保障制度相对弱化。进入到21世纪,中国农村社会保障制度掀起了全面建设的高潮。目前中国农村社会保障体系主要涉及三个方面:建立农民养老保险制度,即通过农村人口广泛参加政府主导的按市场机制运行的农民养老保险体系,逐步取代土地养老和家庭养老的功能,为老年农民提供最基本的生活保障;建立农村医疗卫生保障制度,即通过建立公共医疗服务体系和农村合作医疗制度,充分发挥政府、集体和个人三方面的积极性,使农村贫困人口从根本上摆脱因病致贫、因病返贫和因贫困而使许多疾病得不到及时和有效医治的困境;建立农村最低生活保障制度,使农村中丧失劳动能力、因灾因病致贫的特困人口以及传统意义上的‘l五保户”(保吃、保穿、保住、保医、保葬或保读)得到有效的供养。

  中国宪法规定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。中国的村民自治制度集中地体现在1998年全国人大常委会正式颁布的《村民委员会组织法》当中,该法对村民委员会的性质、职能、产生程序和任期等相关问题作了明确规定,是当代中国农村的基层民主形式、管理制

  度、村民社会关系和社会活动的有组织的规范体系。中国村民自治制度的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治已成为广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。实行村民自治,首先扩大了农村的基层民主,其次是推动了农村管理体制的改革。村干部由过去的任命制变为选举制,基本保证了农村干部能够更好地为农民服务,维护农民的利益;乡政府与村委会的关系由过去的领导与被领导关系变为指导与被指导的关系,有利于增大农民的自主权。

  中国在整体上由计划经济向市场经济转轨、稳步推进现代化的进程中,有效地完成了促进经济增长和减缓贫困的双重任务。中国农村扶贫走的是一条“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的道路。中国政府通过以工代赈、整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训、扶贫贴息贷款、移民搬迁、科技扶贫等比较有效的政策措施,在农村扶贫工作中取得了令世人瞩目的成就。中国农村扶贫的经验主要表现为在市场经济制度下,有力的政府主导、开发式扶贫模式、逐步的瞄准机制、穷人赋权与参与、广泛的社会参与以及积极的国际合作。

  全面建设小康社会和进行社会主义新农村建设是进入到21世纪以后中国政府所确定的基本发展战略。中国经济已经进入到工业化的中期阶段,工业反哺农业、城市支持农村的条件已经基本成熟,中国农业和农村经济发展正在步入重要的战略转变阶段。为了解决经济社会发展过程中的突出矛盾,新农村建设就成为经济社会发展的客观要求。在新农村建设的五项内容中,生产发展是建设新农村的物质条件,生活宽裕是

  建设新农村的具体要求,乡风文明是建设新农村的思想基础,村容整洁是建设新农村的环境要求,民主管理是建设新农村的体制保障。它们相互联系、相互制约,共同构成一个有机整体。只有采取以促进农业发展的农业保护政策体系,完善以公共财政为基础的农村公共产品建设政策体系,逐步构建比较完善的农村社会保障体系,采取促进农村人力资源开发的政策体系和不断完善农民的政治权利和经济权利的保障政策体系,才能实现新农村建设的战略目标。

  ’以上十项中国农村经济发展的基本经验和政策集合不是孤立的,而是相互关联、互为条件、互为补充,形成了一个较为完整的农村发展政策体系。农地所有权和使用权相分离的土地政策为农业市场经济体制的建立奠定了产权基础;渐进性的农业市场化改革优化了农业相关资源的配置效率;以家庭承包经营为基础、以农业产业化经营和农民专业合作社为拓展的农业微观经济组织体系构建了充满活力的市场主体;以市场需求为主和政府导向为辅的农业产业结构的调整较好地促进了农业的可持续发展;从农村分散工业化到城镇化获得了产业集聚效应;农业税费制度的改革与减免使得农业经济利益的外流逐步减少,财政转移支付制度和财政支农政策完善使得农村公共品供给在显著的改善过程中趋向均等化;农村人力资本提升政策为社会经济的发展和为农民收^水平的提升构建了长效机制;农村扶贫开发政策的有效实施使绝大多数农村贫困人口脱贫,农村社会保障体系的建立与完善为农村居民特别是最贫困人口编织了一套生活安全网;所实行的村民自治制度较好地保证了农民参与到经济、社会和政治活动当中来;以构建和谐社会为目标的新农村建设发展战略是这一系列成功经验与政策的发展与总结。

  本文是UNDP援助建设中国国扶贫中心项目(CPR/05/208)“中国农村有利于穷人发展政策研究”的部分内容。

  旧中国土地占有的极不合理以及封建高额地租使得旧中国农业生产效率极低,农民的生活水平处于极度低下的状况。要提高农业生产效率必须突破这两限制条件,要么平均地权,要么降低地租,要么两者兼而有之。

  因此,在1949年到1950年间,中国继续了之前在全国开展的土地改革具有显著的经济意义,在以手工劳动为主的传统农业里,实现“耕者有其田”的土地改革能极大地提高生产效率。农民无偿分得土地和生产资料,成为土地的主人,实现了农民土地所有制。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力,激发了广大农民的生产积极性。土地生产关系的变革,极大地释放出了制度潜能,农民的生产积极性空前高涨,农业生产得到迅速发展。

  凡是有利必有弊,随着农业生产的进一步发展,这种分散落后的小农经济的局限性就突现出来了。以户为生产单位的分散个体经营,力量相当薄弱,积累率低。有的地方甚至连简单的再生产都难以维持,根本无法抵御农业生产过程中遭遇的各种自然灾害,更没有能力采用先进的农业生产工具和技术,以及进行必要的大规模的农田水利基础设施建设,规模化生产和农业现代化难以进行。农民的生产生活难以维系。同时中国的社会性质也需要在发展的过程中不断的实现土地的公有,这也就要求一个新的制度安排取代旧的制度安排。

  从1955年土地农民私有转为高级社集体所有到党的十一届三中全会召开,是党领导中国农民确立“劳动群众集体所有,集体统一经营”农村土地政策的时期,在这个期间,农村土地政策从“农民个体所有,统一经营”向“劳动群体集体所有,集体经营”演变,最终发展成了“劳动群众集体所有,集体统一经营”的“一大二公”、“一平二调”的农民公社土地政策。这个演变既反映了中国在走社会主义道路的过程中选择土地集体化、公有制的历史必然,又体现了中共脱离生产力水平追求生产关系变革导致的农村土地政策演变的盲目性。

  土地由私有向公有的转变是历史的必然选择,这个无可厚非。但是由于这个阶段中许多问题未能按照实事求是的态度进行操作,导致了中国农村经济的灾难。人民公社化运动挫伤了农民的生产积极性,造成严重的经济困难。再加上这一时期的 运动、大炼钢铁,对于土地的破坏相当严重,造成了土地经济关系的严重扭曲,农业生产的严重滑坡。

  党的十一届三中全会以来,我国农村实现了以“家庭联产承包责任制”为主要内容的“劳动群众集体所有,家庭联产承包经营”的农村土地政策。这项政策正经历了逐渐确立阶段,现正处于“长期稳定和不断完善”阶段。1978年秋~1979年冬,国家开始推行定额包产责任制,不许包产到户包干到户;而1980年春~1981年底,国家普及责任制,家庭联产承包经营迅速发展;1982年春~1983年底,国家全面推行家庭联产承包责任制。

  家庭联产承包责任推行至今对我国农村的经济产生了重大的影响,很大程度上改变了中国农村贫穷落后的面貌。“家庭联产承包责任制”是中共农村政策的基石,必须保持长期稳定。 1978-1984年我国农业总产值平均每年递增8.98% ,其中种植业年均递增6.61% ,这在建国以来农村经济发展史上是罕见的。学者文贯中使用供给函数方法估算出,家庭承包经营责任制使农业生产率增长31% ,使农业总产出增长51%。家庭联产承包责任对我国农村经济有着巨大的影响。是我国农地制度变革中的重大成就。

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